[인더스트리뉴스 이건오 기자] 기후위기 대응과 탄소중립 이행이 전 산업 분야의 명제가 된 지금, 태양광 산업도 새로운 전환점을 맞이하고 있다. 특히 일반 태양광 설치가 입지 제약과 주민 갈등 등의 한계에 부딪히면서, ‘수상형’과 ‘영농형’ 태양광이 대안으로 주목받고 있다.

수상형은 유휴수면을 활용해 부지 문제를 해결하고, 영농형은 농지 위에서 농업과 전력 생산을 병행함으로써 이중의 가치를 창출한다. 이는 단순한 에너지 전환을 넘어, 농촌 경제 회복과 지역 소멸 대응이라는 중대한 사회적 의제와도 연결된다.

최근 수상·영농형 태양광의 부각은 전력 생산의 효율성 확대뿐 아니라 토지의 복합 활용이라는 측면에서도 그 중요성이 커지고 있다. 산업통상자원부와 농림축산식품부는 이들 사업을 국가 차원의 탄소중립 전략과 에너지믹스 다변화의 주요 수단으로 판단하고 제도화에 속도를 내고 있다. 

또한, 기후위기로인한 변화로 인한 이상 기상과 자연재해의 증가로 기존 농업의 수익성이 낮아지는 가운데, 안정적인 태양광 수익은 농가에 실질적인 안전망 역할을 한다. 정부도 이러한 변화에 발맞춰 수상·영농형 태양광을 미래농업의 핵심 축으로 육성하겠다는 입장을 공식화하고 있다. 유휴수면과 비우량 농지의 잠재력을 국가 에너지 전략자산으로 편입하는 정책 방향은 향후 수십 년간 대한민국 재생에너지 지형에 결정적인 영향을 줄 전망이다.

2025년 현재 수상·영농형 태양광 시장은 전환기에 접어들고 있다. 산업 초기에는 파일럿 성격의 실증사업이 대부분이었으나, 최근에는 제도적 기반과 기술이 빠르게 정비되며 본격적인 사업화 국면으로 전환되고 있다. 수상태양광은 수자원공사가 추진한 합천댐 수상태양광을 필두로, 현재 임하, 보령, 소양강 등 전국 주요 댐에서 대규모 프로젝트가 진행 중이다. 이 가운데 일부는 PPA(전력구매계약) 모델을 적용해 수익성과 환경성을 동시에 확보했다는 평가를 받고 있다.

영농형 태양광의 경우에는 농림축산식품부가 중심이 돼어 실증단지를 30여곳으로 확대하고 있으며, 정책 타당성 확보를 위해 전국 18개소에서 20개 작물에 대한 감수율 실증실험을 진행했고 거의 마무리 단계에 있다. 

이는 태양광 모듈 설치가 실제 작물 생산에 어떠한 영향을 미치는지를 과학적으로 확인할 수 있는 기반 자료로 활용된다. 정부는 이 같은 데이터를 바탕으로, 농지 타용도 일시사용 허가기간을 기존 8년에서 23년으로 연장하고, 공익직불금 지급 대상에서 제외되던 영농형 태양광 농가도 다시 포함시키는 방안을 검토하고 있다.

2025년 이후 관련 법안이 통과될 경우, 영농형 태양광은 제도적 기반을 갖추며 전국적으로 점진적 확대가 가능할 것으로 보인다. 정부는 실증 결과를 바탕으로 추진체계 및 가이드라인 정비와 법제화를 병행하고 있다.

본지는 수상·영농형 태양광 산업의 현재와 미래를 객관적이고 입체적으로 분석하기 위해 업계 내 정책, 기술력, 수용성, 금융 등 복합적인 이슈를 현장 중심의 자료와 전문가 인터뷰, 시장 설문조사 등을 토대로 취재했다.

◆ 이슈 1. 수상·영농형 태양광 제도 개선 시동… “시장 활성화 기폭제 기대”

수상·영농형 태양광 산업의 확대에 가장 큰 장애물로 지적되는 것은 제도적 불확실성과 법적 제약이다. 영농형 태양광은 농지법상 농지의 본래 용도 보전을 우선시하는 원칙과 상충되며, 수상태양광은 수면 점용 및 환경 규제와의 충돌로 인해 사업 인허가 절차가 지연되거나 좌초되는 사례가 발생한다.

영농형 태양광의 경우, 농지를 발전용도로 활용하기 위해 ‘타용도 일시사용허가’를 받아야 하며, 기존에는 이 허가의 유효기간이 8년에 불과했다. 농림축산식품부는 실증 결과와 업계 요구를 반영해 최대 23년까지 연장하는 방안을 마련 중이며, 이는 법적 시행령 개정과 병행해 추진 중이다.

또한, 공익직불금 지급 대상에서 영농형 태양광 설치 농지를 포함하는 방안도 검토되고 있다. 농업인이 직접 농사를 지속하면서 발전시설을 병행하는 경우에는 기존 직불제도와 충돌하지 않도록 제도 보완이 요구된다.

수상태양광은 내수면, 댐 등 공공수면을 활용해야 하므로 ‘공공수면 점용허가’ 절차가 필요하다. 정부는 점용 허용 면적을 기존 5%에서 10% 이상으로 상향하는 방안을 검토 중이며, 환경부·산업부·국토부 등 관계 부처는 관련 가이드라인 통합 조정 작업을 진행하고 있다.

한국수자원공사는 자사 관리 수면을 활용한 발전사업을 추진하면서, 지자체와의 협업을 통해 주민설명회와 이익공유제 등 수용성 확보 프로그램을 병행 운영하고 있다.

한편, 영농형 태양광 관련 법제화는 2025년을 목표로 추진 중이며 정부는 정의, 사업주체, 사후관리, 공익직불금 등 제도 전반을 포괄하는 법적 근거를 마련할 계획이다.

업계 관계자는 “그동안 8년짜리 일시사용허가로는 은행 대출도 어렵고, 사업성 자체가 불안정했다”며, “이번 23년 연장 추진은 업계에선 정말 절실했던 조치다. 관계 부처와 국회가 현실, 현장 속도에 맞춰 제도 개선에 나선다면 농가와 기업 모두가 신뢰하고 투자할 수 있는 기반이 마련될 것”이라고 전했다.

◆ 이슈 2. 금융지원 체계 구축과 PF 상품 개발 필요

수상·영농형 태양광 산업이 제도적 기반을 다져가는 가운데, 실질적인 사업 추진의 또 다른 관건은 ‘금융 설계’다. 특히, 영농형 태양광은 농민 개인이나 농업 법인이 사업 주체가 되는 경우가 많아 초기 투자금 확보가 어렵고, 금융기관의 보수적 신용평가로 인해 자금 조달에 어려움을 겪는다.

정부는 이러한 구조적 한계를 해소하기 위해 표준화된 수익예측 모델 기반의 PF 상품 개발과 보증제도 도입을 주요 과제로 검토 중이다. 정부는 영농형 태양광 시설의 안정적 운영을 위해 관련 보험 상품 개발을 검토하고 있으며, 보증 기능을 강화하는 제도적 장치 마련을 논의 중이다.

지방자치단체 역시 자체 재원을 활용하거나 지역 금융기관과 협력해 장기 저리 금융상품을 설계하는 방식으로 초기 자금 지원 방안을 모색하고 있다. 일부 지역에서는 지역 금융기관과의 협력을 통해 태양광 전용 금융상품 도입이 논의되고 있으며, 수익이 다시 지역에 환원되는 구조를 구축하려는 시도가 이뤄지고 있다.

한편, 농촌 고령화와 인력 부족 문제로 인해 농가가 직접 금융과 운영을 병행하기엔 부담이 크다는 점도 지적되고 있다. 이에 따라 에너지 협동조합 또는 민관 파트너십 형태의 자산관리 플랫폼 도입 필요성이 제기된다. 이는 단순한 대출 지원을 넘어 설비 유지·운영, 수익 정산, 법률 자문까지 통합 지원할 수 있는 금융지원 인프라로 확장될 수 있다.

금융 수익성과 참여 투명성을 동시에 보장하려는 노력도 병행되고 있다. 정부는 수익구조 설계의 표준 가이드라인 마련과 함께 협동조합 기반의 공동운영 모델을 제시하고 있으며, 이를 통해 참여자 간 신뢰와 장기 운영의 기반을 다질 수 있을 것으로 기대하고 있다.

영농형 태양광 사업에 참여하고 있는 한 관계자는 “수익을 돌려주는 구조도 중요하지만 실제 현장에서 농민이 운영과 유지관리까지 책임지는 건 쉽지 않다”며, “운영 컨설팅부터 유지관리, 법률 지원까지 포괄하는 ‘농촌형 금융지원 플랫폼’이 필요하다. 지역과 금융기관, 정부가 역할을 나눠야 한다”고 전했다.

◆ 이슈 3. 주민수용성이 성패 가른다… ‘공감’과 ‘협력’이 핵심 키워드

수상·영농형 태양광 사업이 단지 기술적·경제적 조건만으로 확산될 수 없다는 점은 이미 여러 사례를 통해 입증됐다. 지역 주민과의 갈등, 환경 단체의 반발, 지자체의 소극적 태도 등은 사업 추진 과정에서 반복적으로 발생하는 구조적인 문제다. 지역 이해당사자의 수용성을 확보하지 못할 경우, 아무리 사업성이 높은 프로젝트라 하더라도 중도 무산될 가능성이 높다.

한국수자원공사(K-water)는 수상태양광 사업의 주민수용성을 확보하기 위해 주민설명회, 주민협의체, 발전시설운영협의체 등을 운영하는 등 의견을 수렴하고 있으며, 공익적 수익 일부를 지역사회에 환원하는 이익공유제 방식도 병행 중이다. 합천, 보령, 소양강, 임하 등 전국 주요 댐에서 이 같은 방식을 채택해 일정 수준의 신뢰를 확보하고 있다.

또한, 주민참여형 수상태양광 사업은 REC 가중치 혜택을 통해 수익성 제고와 민원 해소에 기여할 수 있다는 점에서 제도적 장치로 주목받고 있다. 일부 지역에서는 주민이 사업 SPC에 출자하고, 운영 및 수익 분배에 참여하는 구조도 정착 단계에 접어들고 있다.

하지만 여전히 일부 지자체에서는 조례를 통해 수상태양광 설치를 제한하거나 사전 절차 없이 추진된 사업이 주민 반발에 부딪혀 중단되는 사례도 있다. 수용성 확보는 단순한 주민 설명이나 보상만으로 해결될 수 없으며, 계획 초기 단계부터 주민을 주체로 인정하고 구조에 참여시키는 방식이 필요하다.

특히, 에너지 전환 정책이 실제 지역사회에 미치는 영향을 고려할 때, 주민수용성은 단순한 동의의 문제가 아니라 사회적 신뢰와 정당성 회복의 관점에서 접근해야 할 과제다. 행정 편의에 의한 일방적인 결정이 아닌, 공론 기반의 합의와 장기적 파트너십 구축이 병행될 때 지속가능한 에너지 전환이 가능하다.

정부와 공공기관은 주민참여형 재생에너지 가이드라인 마련을 검토 중이며, 지자체·민간 주도의 갈등 중재 방식 도입 가능성도 거론되고 있다. 에너지 전환이 ‘수용성의 문제’로 전환되고 있는 지금, 기술과 자본의 논리를 넘어 신뢰와 협력의 구조를 제도적으로 마련하는 것이 진정한 성패를 좌우할 것이다.

◆ 이슈 4. 기자재 특화, 표준화 및 환경 안정성 확보 필요

수상·영농형 태양광 산업이 확대되기 위해서는 단순히 설치 공간 확보나 제도적 기반 마련에 그치지 않는다. 실제 환경에 최적화된 기자재와 기술력이 뒷받침되지 않는다면 설치 효율성과 장기 운영 안정성을 보장하기 어렵다.

현재 수상태양광은 구조물, 부력체, 계통 접속장치, 고정 구조물 등 다양한 기자재를 필요로 하지만 설치 지역의 환경 조건이 상이해 시공사마다 비표준 기자재를 사용하는 경우가 많고, 이로 인해 유지관리 효율성과 안전성 문제가 제기되고 있다. 이에 따라 산업부와 에너지공단은 기자재 유형별 표준화와 친환경성 검증 제도 마련을 위한 방안을 검토하고 있으며, 향후 적용 시기와 기준에 대한 논의가 진행되고 있다.

한편, 기자재의 수입 의존도 또한 문제로 지적된다. 현재 수상태양광 구조물과 인버터 등 핵심 기자재의 상당 부분이 해외산에 의존하고 있어, 공급망 안정성과 기술 자립을 위한 국산화 노력이 요구되고 있다. 이에 따라 정부는 R&D 예산 확대와 민관공동 기술개발을 병행하며 기술 내재화와 국산화율 제고를 유도하고 있다.

기술 개발은 단순히 성능 향상만이 아니라, 수질오염 및 생태계 교란 우려 해소 등 사회적 신뢰 확보에도 필수적인 요소다. K-water는 주요 댐에서 ‘수상태양광 환경모니터링 업무 가이드라인’을 운영하며, 10년 이상 장기 데이터를 기반으로 수질·어류 생태계 영향 평가를 체계화해왔다.

또한, 부력체와 구조물 등 주요 기자재에 대해서는 재질 안정성, 미세플라스틱 방출, 내구성 등에 대한 기준 정립이 시급하다는 의견이 산업계에서 제기되고 있으며, 이를 위한 표준화 작업도 일부 추진되고 있다.

무엇보다 기자재의 신뢰성은 단지 기술 사양의 문제가 아니라, 지역 주민과 사회 전반이 체감할 수 있는 안전성과 책임성의 문제로 연결된다. 부력체가 누수되거나, 구조물 부식이 발생할 경우, 직접적인 수질 피해로 이어질 수 있기 때문에 기술 검증과 품질 인증의 수준이 산업 신뢰와 직결된다.

수상·영농형 태양광 기술은 이제 설치를 넘어 지속가능성과 사회적 수용성, 환경 안전성을 동시에 충족하는 설계와 인증체계로 진화해야 한다. 결국 기술력은 산업 확산의 뿌리이며, 국산화와 표준화는 ‘신뢰 기반 성장’의 출발점이 될 것이다.

◆ 이슈 5.  RE100·PPA 확대… 미래 에너지 전환의 새로운 모델 부상

최근 국내 재생에너지 산업에서 가장 강력한 확산 동력은 단연 ‘RE100’이다. 이에 따라 재생에너지 공급을 확대하기 위한 기업 수요가 급증하고 있으며, 수상·영농형 태양광이 이를 충족시킬 수 있는 대안으로 주목받고 있다.

특히, 새만금개발공사는 1.2GW 규모의 수상태양광발전단지를 조성해 RE100 수요기업을 위한 직접전력구매계약(PPA) 모델로 운영하는 계획을 본격화하고 있다. 이 사업은 국내 이차전지 및 첨단 산업 기업들의 수요 증가에 대응해 산업단지 초기부터 RE100 대응이 가능하도록 설계된 점에서 전략적 가치가 크다.

공사는 30MW 선도사업과 120MW 후속사업 등 단계별 추진을 통해 RE100 특화산단 구현을 위해 속도를 내고 있다. 수상태양광은 한정된 육상 부지의 한계를 극복하면서도, 기업의 ESG 경영 실천을 위한 실질적 대안으로 부상하고 있다. 실제로 K-water는 합천댐 등에서 수출기업을 위한 PPA형 모델을 도입해 지역 주민과 기업 간 협력 구조를 갖춘 ‘상생형 발전사업’ 모델을 확산 중이다.

영농형 태양광도 RE100과의 연계 가능성을 모색하고 있다. 일부 지자체에서는 농가 단위 발전소를 모듈화해 기업 수요에 대응하는 파일럿 모델을 시도하고 있으며, 경북 영주에서는 약 100여개 농가가 참여한 발전단지를 기업이 장기 PPA 방식으로 도입하는 사업이 진행 중이다. 이 모델은 소규모 분산형 발전이 RE100 대응 인프라로 작동할 수 있음을 보여주는 사례다.

한편, 수상태양광을 통한 사회적 가치 실현도 본격화되고 있다. 새만금개발공사는 발전수익을 지역 주민에게 환원하고, 장학금·출산장려금 등의 공공기금 형태로 재투자하는 계획을 수립해 실행 중이다. 이 구조는 단순한 전력 판매를 넘어 에너지 기반의 지역 순환경제 모델로서 확장 가능성을 갖는다.

RE100 수요는 단기간에 급증하고 있으며, 국내 재생에너지 공급 속도는 아직 이를 따라가지 못하고 있다. 수상·영농형 태양광이 이러한 간극을 메우는 역할을 수행한다면, 이는 단지 대체 에너지원이 아니라 대한민국형 분산형 에너지 생태계의 중추 인프라로 자리 잡게 될 것이다.

◆ 수상·영농형 태양광, 전환기 산업 넘어 비전의 플랫폼으로

수상·영농형 태양광 산업은 기술과 경제, 사회적 신뢰의 삼중 과제를 동시에 안고 있다. 제도는 아직 완비되지 않았고, 금융 구조는 불안정하며, 수용성과 기술 표준화 역시 긴 호흡이 필요한 과제다.

이러한 전환기적 상황 속에서 산업의 지속가능성을 위해 필요한 방향들이 명확히 드러나고 있다. 우선, 제도적 기반을 빠르게 정비하고 인허가 절차의 일관성과 예측 가능성을 높여야 한다. 국회에 계류 중인 재생에너지 관련 법안들은 산업의 기본 틀을 정의할 중요한 열쇠다.

농가와 지역공동체가 실질적으로 참여할 수 있는 금융구조도 절실하다. PF 상품의 표준화, 정부의 보증제도 마련, 지역 금융기관과의 연계는 농촌 내 자본 순환을 이끌어내는 출발점이 될 수 있다. 이는 단순한 금융을 넘어 농촌 복지와도 연결되는 구조다.

기술적 측면에서는 기자재의 국산화와 환경친화적 기준 마련이 산업 신뢰도를 좌우할 핵심 요소다. 실증 중심의 기술개발과 설계 통합은 향후 수출산업으로의 도약도 가능케 할 것이다.

무엇보다 에너지 전환의 성패는 사람에 달려 있다. 주민수용성은 단순한 동의가 아니라 참여와 협력, 신뢰를 기반으로 해야 하며 수익의 지역 환원과 거버넌스 참여가 실질적으로 이뤄지는 구조가 필요하다.

수상·영농형 태양광은 더 이상 보완적 기술이 아니라, 지역과 에너지를 연결하는 전략적 인프라다. 이 산업이 제대로 자리 잡기 위해선 중앙과 지방, 공공과 민간이 유기적으로 연결되는 실행력 있는 협력 구조가 반드시 따라야 한다.