[인더스트리뉴스 이건오 기자] 높은 인구밀도와 도시화 영향으로 토지개발 압력이 큰 우리나라는 토지 활용의 경제성을 높이기 위해 다각적인 활용 방안을 지속적으로 모색해왔다. 동시에 탄소중립 요구에 부응하기 위한 태양광 보급의 확대는 필연적으로 토지의 희소성을 증가시킨다.

이에 농지 위에 태양광 설비를 설치해 전력을 생산하고, 하부에서는 작물을 재배하는 ‘영농형 태양광’이 주목되고 있다. 발전사업과 영농 활동 두 가지 용도로 토지를 활용해 이용 효율과 경제성을 높이는 방식이기 때문이다.

본지는 에너지경제연구원 김종익 연구위원을 만나 영농형 태양광의 제도적 과제부터 경제성, 주민 수용성에 이르기까지 다양한 이슈에 대해 깊이 있는 분석과 전망을 들어봤다.

김 연구위원은 “영농형 태양광은 토지 이용 효율을 높인 경제성과 더불어 농가의 추가적인 소득 향상에 기여할 수 있다”며, “고령화와 쌀 소비량 감소 등으로 농가소득이 감소하는 부분을 해소할 수 있고, 재생에너지 보급에서 필수적인 주민수용성 제고에도 역할을 할 수 있다”고 말했다.

이어 “가장 우선적인 숙제는 법적인 제약을 푸는 일일 것”이라고 언급하며, “제도적 기반이 마련되지 않으면 아무것도 시작할 수 없다. 발전사업 허가 기간 확대와 농업진흥구역 내 설치 허용 여부가 확실하게 정리돼야 그 다음 이야기를 할 수 있을 것”이라고 전했다.

REC가중치, 금융지원, 농지법 등 영농형 태양광 이슈가 많은데, 어떠한 영향을 미치고 있나?

현행 농지법에는 영농형 태양광 설치에 대한 명확한 규정이 없는 상황이다. 원칙적으로 영농형 태양광을 포함한 태양광 시설은 염해지를 제외하고 농업진흥구역 내 설치가 불가능하다.

반면, 농업보호구역 및 농업진흥지역 밖에 위치한 농지는 타용도 일시사용허가를 통해 최장 8년까지 영농형 태양광 설치가 가능하다. 하지만 8년이라는 짧은 기간 때문에 설치의 실익이 없는 상황이다. 이에 영농형 태양광의 본격적인 보급을 위해선 법적 근거 마련이 가장 시급하다.

이밖에 제도가 본격적으로 시행되기 전, 경관 훼손이나 환경오염과 같은 우려를 불식시키기 위한 노력도 병행돼야 한다. 표준 기술 개발이나, 농가 특성을 반영한 금융지원 방안, 기타 수용성 제고 방안 등에 대해서도 정책 방안을 마련하고 있어야 한다. 마지막으로 언급된 REC 추가 가중치 부여와 같은 인센티브 제공은 법적 근거가 마련되지 않은 현 시점에서 논의될 사항이라기보다는 추후 제도의 시행 과정에서 검토하는 것이 바람직하다.

최근 영농형 태양광 확대를 위한 제도 개선 동향이나 변화가 있나?

우리나라는 영농형 태양광 보급에 대한 명확한 법적 근거가 마련되지 않아, 농지의 전용 또는 타용도 일시사용허가를 받아 실증사업 형태로 제한적으로 추진되고 있다. 특히, 특히 농업진흥구역 내 설치 허용 여부나 발전사업 주체를 누구로 할 것인지에 대한 논의는 아직 합의에 이르지 못한 상황이다.

이러한 제도적 공백 속에 지난해 4월, 농림축산식품부는 ‘2050 탄소중립녹색성장위원회’ 회의에서 「영농형 태양광 도입 전략」을 발표하며 정책적 전환의 계기를 마련했다. 전략은 △농업인을 영농형 태양광 발전사업의 주체로 설정 △비우량농지 중심으로 집적화 유도 △촘촘한 관리체계 구축으로 부실영농 방지를 3대 추진방향으로 제시했다. 이에 따라 올해 안으로 법적 근거를 마련할 계획도 밝혔다.

특히 기존 8년이었던 타용도 일시사용허가 기간을 23년으로 연장하는 방안이 추진되면, 사업의 경제성 문제도 상당 부분 해소될 것으로 기대된다. 또한 발전사업 주체를 농지를 소유하고 영농에 실제 참여하는 농업인으로 규정함으로써, 외부인의 진입이나 수익 유출, 지주-임차인 간 인센티브 상충 등 그간의 수용성 저해 요인을 차단하려는 의도도 분명히 드러난다. 아울러 대상 농지 측면에서는 원칙적으로 농업진흥지역 외 농지에 한해 영농형 태양광 설치가 가능한 것으로 언급됐다.

다만, 농업진흥구역이 전체 농지에서 차지하는 비중이 크고, 고령화에 따라 자경농이 줄어드는 현실을 감안할 때, 영농형 태양광 보급에는 여전히 구조적인 한계가 병존하는 상황이다. 법적 기반 마련과 병행해 지역 여건을 반영한 세부 실행 방안 마련이 함께 이뤄져야 할 시점이다.

그간 영농형 태양광의 경제성 제고를 위한 정책 방안을 제시했다. 주요 내용은?

앞서 언급한 바와 같이 8년이라는 시간으로는 영농형 태양광의 경제성을 이야기할 수 없다. 비용 회수를 위해선 최소 14~15년의 기간이 소요된다. 최소 20년 이상의 허가 기간이 필요한 이유다.

농가 특성을 반영한 금융지원 역시 필요하다. 담보 능력이 부족한 농업인의 정책자금 수혜 비중이 낮은 현실을 고려할 필요도 있고, 농가의 적극적인 참여를 위해 초기비용 부담 완화와 사업의 시행 과정에서 발생할 수 있는 불확실성 해소를 위한 금융모델 개발도 필요하다.

또한, 주민참여형 사업으로 추진될 경우 REC 추가 가중치를 부여받을 수 있어 경제성 제고에 도움이 되며, 이를 재원으로 활용해 민원 해결이나 수용성 확보에도 기여할 수 있다는 점을 제안했다.

농민 참여와 수용성 향상이 중요한 포인트가 될 수 있겠다. 이에 대한 의견은?

영농형 태양광의 보급과 확산을 위해서는 무엇보다 농민의 자발적 참여와 지역사회의 수용성 확보가 핵심이다. 단순히 경제성만을 강조하기보다는, 농민과 농촌사회가 발전사업의 실질적 주체로 자리매김할 수 있도록 제도적 기반을 마련하는 것이 중요하다.

이를 위해 사업 주체의 범위를 명확히 하고, 다양한 주민참여형 모델을 개발·활성화해야 한다. 이러한 구조는 규모의 경제를 달성함과 동시에 발전 수익이 지역사회에 환원되는 체계를 구축해 수익의 외부 유출에 대한 우려를 줄이고, 민원 발생 가능성도 낮출 수 있다. 더불어 설명회, 협의체, 민관 거버넌스 등 지역 특성에 맞는 다양한 소통 채널을 구축해 상호 신뢰를 형성하고, 정보공유 플랫폼을 통해 정보 부족이나 비대칭 문제를 해소하는 것도 장기적으로 중요한 과제가 될 것이다.

실제로 현재 진행 중인 연구과제에서 농가를 대상으로 영농형 태양광 설치 의사와 인식 조사를 실시한 결과, 관련 정보가 부족하다는 응답이 높은 비율로 나타났다.

또 부실 영농, 경관 훼손, 생산성 저하 등 영농형 태양광이 실제 현장에 도입됐을 때 발생할 수 있는 부작용을 사전에 방지하고, 정기적인 모니터링 체계를 마련하는 것도 수용성 확보의 필수 조건이다. 초기 설계부터 사후 관리까지 체계적인 접근이 이뤄질 때, 영농형 태양광은 농업과 재생에너지가 조화롭게 공존하는 지속 가능한 모델로 자리 잡을 수 있을 것이다.

영농형 태양광의 확산을 위해 필요한 기술개발과 표준모델 마련도 중요해 보인다.

지난 2016년 첫 실증사업을 시작으로 설치유형별로 표준모델을 개발하고 실증을 거듭하고 있다. 우리나라 농업 환경에 적합한 시스템 개발과 표준화 측면에서 소기의 성과가 있다고 보고 있다.

이제는 소규모 실증에서 벗어나 대규모 보급이 가능한 연구개발로 넘어가야 할 단계라고 본다. 향후 농지법 개정 등을 통해 법적 제약이 해소된다면, 그동안 축적해온 실증 결과들이 공개돼 현장에서 활용할 수 있도록 하는 정보공유플랫폼이 구축될 수 있기를 기대한다.

해외 사례 중 벤치마크 하면 좋은 사례가 있나?

미국에서는 2015년부터 ‘InSPIRE(Innovative Solar Practices Integrated with Rural Economies and Ecosystems)’라는 연구 프로젝트를 통해 영농형 태양광 관련 연구를 지속적으로 지원하고 있다. 이 프로젝트를 관리하는 미국 국립재생에너지연구소(NREL)는 InSPIRE 프로젝트 수행 경험을 바탕으로, 다양한 유형의 영농형 태양광 프로젝트에 적용 가능한 시사점을 담은 보고서를 발간했다.

해당 보고서는 먼저 영농형 태양광의 기술 개발 필요성을 강조하며, 다양한 지리적·기후적 조건을 고려한 설계가 필요하다는 점을 제안한다. 또한, 장기간에 걸친 실증연구와 기술 표준화의 필요성을 지적하며, 이러한 연구 결과를 공유할 수 있는 플랫폼을 구축하면 투자자들의 의사결정에도 실질적인 도움이 될 수 있다고 보고 있다.

또한, 프로젝트의 수행 과정에서는 다양한 이해관계자의 참여를 통해 지역 맞춤형 프로젝트를 개발하고, 이해관계자 간 협력이 중요함을 강조하고 있다. 무엇보다 영농 활동에 지장을 주지 않아야 한다는 원칙을 분명히 하며, 재생에너지와 농업이 조화롭게 공존해야 한다는 방향성을 제시하고 있다. 이러한 제안들은 국내 정책 설계 및 제도 개선 과정에서 유용한 참고자료가 될 수 있다.

영농형 태양광 활성화를 위한 제언 사항이나 연구위원님의 향후 연구 계획은?

현재 영농형 태양광 설치 의향의 결정요인을 분석하고, 보급 확대를 위한 정책 방안을 도출하는 연구를 수행 중이다. 이 연구는 크게 두 가지 축으로 구성돼 있다.

첫 번째는 농지 소유자를 대상으로 영농형 태양광에 대한 인식과 설치 의사를 조사하고, 수집된 데이터를 바탕으로 설치 의사에 영향을 미치는 요인을 실증적으로 분석하는 것이다. 두 번째는 학계, 연구기관, 중앙정부 및 지자체, 농민단체 등 정책 전문가를 대상으로 기술, 환경, 경제성, 수용성 등의 측면에서 영농형 태양광 보급 확대를 위한 정책 우선순위를 비교·분석하는 것이다.

이러한 분석 결과를 통해 농민과 정책 전문가 간의 정책 우선순위 인식 차이를 확인하고, 그 간극을 좁히기 위한 해소 방안을 제시할 계획이다. 아울러 향후 영농형 태양광이 본격적으로 보급됐을 때 제도 시행 과정에서 발생할 수 있는 부작용이나 장애요인을 모니터링하고, 이에 대응하는 제도 개선 방안을 마련하는 후속 연구도 추진할 예정이다.

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